Адміністративно територіальний устрій суб`єктів РФ

У зв'язку з цим у системі адміністративно - територіального устрою необхідно виділяти:
а) міські та сільські поселення;
б) адміністративно-територіальні одиниці, в межах яких діють органи державної влади або органи місцевого самоврядування;
в) види адміністративно-територіальних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. [5]

1.2 Конституційно - правове регулювання адміністративно - територіального устрою РФ

Багато аспектів конституційного регулювання, адміністративно-територіальної організації російської держави на різних етапах розвитку законодавства Росії знаходили своє відображення як в Основному законі, так і в інших джерелах державного права. Серед них-порядок і підстави зміни правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, кордонів між ними, класифікація населених пунктів та їх ознаки, передача території або її частини з однієї адміністративно-територіальної одиниці в іншу, основні етапи і ланки адміністративно-територіального процесу, участь громадян у вирішенні цих питань тощо
Згідно зі ст. 71 Конституції РФ, у веденні Російської Федерації знаходиться федеративний устрій і територія Російської Федерації. Дане положення сформульоване в Основному законі Росії з урахуванням наявного досвіду правового регулювання територіальних питань в інших країнах.
Відповідно до ст. 67 Конституції Російської Федерації територія Російської Федерації включає в себе території її суб'єктів, внутрішні води і територіальні моря, повітряний простір над ними. Таким чином, у ч. 1 ст. 67 Конституції визначається склад державної території Російської Федерації, що знаходиться під її суверенітетом, а в ст. 65 вказуються її складові частини - суб'єкти РФ з відповідними найменуваннями.
На момент утворення Російської Федерації та прийняття Конституції РФ (12 грудня 1993 р.) територіально-політичну організацію держави в тій чи іншій мірі відображав багатонаціональний склад населення, набуло розвитку регіональна автаркія. До складу держави входило 89 суб'єктів (21 республіка, 6 країв, 49 областей, 1 автономна область, 10 автономних округів і два міста федерального значення).
В даний час з метою поліпшення економічного стану регіонів, відбувається об'єднання ряду суб'єктів. Так, в результаті об'єднання Комі-Пермяцького автономного округу і Пермського області утворений Пермський край; Красноярського краю, Таймирського автономного округу і Евенкійського автономного округу утворено новий Красноярський край. На черзі об'єднання Коряцького автономного округу і Камчатської області, Читинської області і Агинського Бурятського автономного округу, Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу.
Інша важлива конституційна гарантія територіальної цілісності Росії полягає в тому, що вирішення всіх питань, що стосуються захисту території держави від посягань з боку зовнішніх і внутрішніх недругів, знаходиться в компетенції виключно федеральної влади. Так, згідно зі ст. 71 Конституції РФ, оборона і безпека, зовнішньоекономічні відносини РФ, визначення статусу і захисту державного кордону, територіального моря, повітряного простору, виняткової економічної зони і континентального шельфу віднесені до ведення РФ.
Необхідно також зазначити, що дуже важливою гарантією, що забезпечує цілісність території Росії, є той факт, що в Конституції РФ відсутні приписи, що передбачають право суб'єктів федерації на односторонній вихід з федерації (право сецесії).
Конституційне регулювання та забезпечення територіальної цілісності Російської Федерації знаходиться в прямій залежності також від того, які питання територіальної організації віднесені до предметів відання федерації, і від способу, який був застосований при конституційному розмежування предметів ведення між федерацією і її суб'єктами. [6]
Аналізуючи положення Конституції РФ визначають питання, які перебувають у винятковому віданні федерації, можна констатувати, що у винятковому віданні федерації віднесені територіальні питання, які за своїм характером забезпечують економічну, політичну, правову, соціально-культурну, економічну та інформаційну цілісність федеративної держави.
Слід особливо підкреслити, що виключно важливою гарантією збереження територіальної цілісності російської держави є конституційно встановлений примат федерального права над правом суб'єктів федерації в питаннях, що належать до виключного ведення федерації, а також сфері спільного ведення РФ і її суб'єктів.
Конституція РФ формулює цілі, завдання та принципи адміністративно-територіального устрою. В якості останніх виступають основні правові засади, що визначають зміст і систему адміністративно - територіального устрою, правовий статус адміністративно-територіальних одиниць.
До їх числа належать:
а) державна цілісність РФ, забезпечення нею недоторканності своєї території (п. 3 ст. 4 Конституції РФ);
б) єдність системи державної влади в Росії;
в) розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації та організаціями державної влади її суб'єктів у регулюванні територіальних питань;
г) самовизначення народів в Російській Федерації, облік національного чинника в територіальній організації;
д) встановлення, що Російська Федерація складається з республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів - рівноправних суб'єктів федерації (п. 1 ст. 5 Конституції РФ);
е) гарантованість єдності економічного простору, вільного переміщення товарів, послуг і фінансових коштів, підтримка конкуренції, свобода економічної діяльності (ст. 8 Конституції РФ);
ж) місцеве самоврядування в межах своїх повноважень (ст. 12 Конституції РФ).
Велике місце в Конституції Російської Федерації відведено закріпленню компетенції федерації і компетенції її суб'єктів. Однак на відміну від Федеративного договору, де питання встановлення загальних принципів територіального поділу віднесені до спільного відання органів державної влади Російської Федерації органів державної влади краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономних округів (тобто всіх суб'єктів, крім республік ), в Конституції це питання віднесено до виключної компетенції суб'єктів федерації. Це положення є конституційною основою для того, щоб у конституціях і статутах суб'єктів федерації передбачити їх відповідні повноваження з адміністративно - територіального устрою і, можливо, створити спеціальний розділ, присвячений територіальної організації.
Разом з тим для визначення конституційних основ адміністративно-територіального устрою велике значення має питання про співвідношення між федеральної Конституцією та конституціями і статутами суб'єктів федерації. Це співвідношення базується на тому, що вищі акти суб'єктів федерації, відповідаючи Конституції Російської Федерації, конкретизують її і передбачають певні механізми реалізації.
Таким чином, всю конституційну матерію, що охоплює адміністративно-територіальний устрій, можна розділити на чотири групи.
До першої групи необхідно віднести норми, що містяться в Конституції РФ. До другої групи можна віднести норми, які містяться в Конституції РФ і Федеративній договорі, конституціях і статутах суб'єктів федерації.
До третьої групи доцільно віднести норми, що містяться тільки в конституціях і статутах суб'єктів федерації.
Нарешті, четверта група могла б охоплювати норми актів суб'єктів федерації і органів місцевого самоврядування, пов'язаних з вирішенням конкретних питань адміністративно - територіального устрою та діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

2. Основні елементи системи адміністративно - територіального устрою суб'єктів Російської Федерації

2.1 Міські, сільські поселення і муніципальні освіти як елементи адміністративно - територіального устрою Російської Федерації

Систему адміністративно - територіального устрою російської держави складають два структурні ланки: базове і низове. Базову ланку складають райони, міста, райони в містах, міста з територіальним районом федерально-суб'єктного підпорядкування. У низова ланка входять міста районного підпорядкування, сільради, селища та інші сільські населені пункти, що знаходяться у складі суб'єктів федерації. Тому стосовно до кожної ланки адміністративно - територіального устрою буде використовуватися відповідне конституційне і правове регулювання.
Згідно зі ст. 131 Конституції місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій, тобто в містах, селищах, селах, селах, кишлаках, аулах і інших поселеннях, а також у рамках можливих муніципальних утворень у межах адміністративно-територіальних одиниць.
Таким чином, Конституція РФ визнала по суті, міські та сільські поселення в якості територіальної основи місцевого самоврядування, допускаючи одночасно здійснення місцевого самоврядування і на інших територіях. Поняття «інші території» повинні конкретизувати органи законодавчої (представницької) влади суб'єктів Російської Федерації, приймаючи законодавчі та інші правові акти про організацію місцевого самоврядування на своїх територіях. Звичайно, ефективне місцеве самоврядування можливе лише за наявності певних умов, серед яких важливе значення має реформована територіальна основа місцевого самоврядування.
Розвиток реального самоврядування на місцях передбачає принципово нові підходи до вирішення питання про територіальну основі місцевого самоврядування в Російській Федерації.
З прийняттям Конституції РФ виникає закономірне питання: хто може виступати суб'єктом державно-правових відносин на муніципальному рівні. Відомим чином прояснює це питання цивільний Кодекс РФ. Згідно з його ст. 2, 124 і 125 суб'єктами цивільного права є міські, сільські поселення та інші муніципальні освіти. Від імені муніципальних утворень можуть набувати і здійснювати права, обов'язки органи місцевого самоврядування в межах їх компетенції, встановлення актами, що визначають статус цих органів.
Всі муніципальні освіти, міські та сільські поселення, а також інші території місцевого самоврядування поділяються (об'єднуються) на дві групи: населені пункти і адміністративно-територіальні одиниці (населеним пунктом є частина забудованої для проживання населення територія, що отримала такий статус у встановленому законом порядку й приваблива у своїх кордонах відповідні органи державної влади або їх представників, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації.
До населеним пунктам у Росії відносяться міста, селища, села, селища, станиці (хутори, присілки, аули та інші) і т. д. З моменту реєстрації населеного пункту громадянам надається право вимагати відкриття в ньому відповідних установ та організацій чи їх філій, відділень , пунктів соціальної сфери, а також утворення служб органів влади та місцевого самоврядування.
Населений пункт, як державно-правовий інститут, може входити до складу адміністративно-територіальної одиниці, бути окремою адміністративно-територіальною одиницею, також мати адміністративно-територіальні одиниці в своєму складі.
Місто - це населений пункт, який отримав даний статут встановленому законом порядку, є економічний культурним центром з чисельністю населення, що дозволяє віднести до категорії міського поселення суб'єкта РФ чи районного значення.
До сільським населеним пунктам у Російської Федерації ставляться наступні сільські поселення громадян: село, селище, село, станиця, фермерське господарство, урочище, хутір, аул, присілки, ін
Адміністративно-територіальна одиниця - частина території суб'єктів РФ в певних кордонах з одним або кількома населеними пунктами визнана у встановленому законом порядку самостійно керованим елементом адміністративно-територіального устрою.
Муніципальними адміністративно - територіальними одиницями в суб'єктах Російської Федерації є: район, місто республіканського, обласного та окружного підпорядкування, район у місті, місто з територіальним районом, місто районного підпорядкування, сільрада, селище (робочий).
У складі суб'єктів РФ також можуть перебувати закриті адміністративно-територіальні одиниці (освіти), національні райони й сільради, території зі спеціальним режимом управління (см Додаток).
Всі муніципальні освіти складають дві ланки адміністративно-територіального устрою: середнє і нижче (сільські населені пункти, селища і сільради як адміністративно-територіальні одиниці).
Так, середня ланка в системі адміністративно - територіального устрою складають райони, міста, райони в містах, міста з територіальним районом, закриті адміністративно-територіальні одиниці суб'єктів РФ підпорядкування.
Ця ланка займає важливе місце в адміністративно-територіальний устрій, служить їй "каркасом", завдяки якій зв'язуються в працездатний організм органи державної влади суб'єктів федерації з органами місцевого самоврядування населенням.
Усі міські муніципальні поселення можна розділити на міста суб'єктів РФ підпорядкування (республіканського, крайового, обласного, окружного) та міста муниципально - районного значення (підпорядкування).
Правове та організаційне здійснення адміністративно-територіальних перетворень в суб'єктах Російської Федерації має здійснюватися на відповідних принципах адміністративно-територіального устрою. У нашому дослідженні під принципами адміністративно-територіального устрою розуміються основні початку, виходячи з яких повинна формуватися політика щодо територіальної організації суб'єктів РФ.

2.2 Правові та організаційні основи адміністративно-територіальних перетворень

Адміністративно-територіальний устрій суб'єктів РФ і здійснення адміністративно-територіальних перетворень грунтується на наступних вимогах, які конкретизують раніше названі принципи адміністративно - територіального устрою:
а) відповідність історично сформованій системі розселення в суб'єктах РФ і стійких тенденцій її розвитку;
б) створення економічних, фінансових і організаційних умов для формування і діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, а також участі громадян у їх роботі;
в) сприяння раціональному використанню природних і матеріальних ресурсів, розвитку системи інженерних мереж і комунікацій, соціальної інфраструктури;
г) забезпечення населенню здорової та екологічно безпечного середовища проживання і життєдіяльності;
д) розвиток національних культур, звичаїв і традицій, споконвічних видів господарської діяльності всіх національних і етнічних груп, нечисленних народностей, що проживають в області;
е) участь населення в обговоренні та вирішенні питань адміністративно - територіального устрою.
Можна виділити наступні критерії освіти і перетворення адміністративно-територіальних одиниць.
При утворенні сільрад необхідно враховувати наявність відносно великого сільського поселення або групи сусідніх невеликих сільських поселень, тяжіють до одного з них як адміністративному, торговому і культурно-побутового центру, транспортну доступність такого поселення, можливість організації у межах даної території мінімально необхідних комунально-побутових і соціально -культурних послуг місцевому населенню.